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吳奇修:構建綠色發展導向的新型農業補貼政策體系

   (刊載于中共中央黨校《中國黨政干部論壇》2019年第7期)

 

   “三農”問題是關系國計民生的根本性問題。實現農業農村現代化總目標,必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,深入貫徹新發展理念,堅持農業農村優先發展的總方針,辯證處理好國際與國內、政府與市場、城市與鄉村、公平與效率、局部和全局、當前和長遠的關系,加快改革完善我國農業支持保護制度,構建高質量綠色發展導向的新型農業補貼政策體系。

  一、我國農業補貼制度的形成發展歷程

  農業補貼是指一國政府對本國農業支持與保護政策體系中最主要、最常用的政策工具,主要包括政府對農業生產、流通和貿易進行的轉移支付。改革開放以來,我國農業補貼從無到有,從少到多,逐漸形成中國特色的農業補貼政策體系。

  (一)1978—1997年:起步階段。20世紀80年代,我國農村以家庭承包經營責任制改革為核心,掀開了農村改革的序幕。在1982—1986年,中央連續五年發出1號文件,取消了1953年開始實施并連續實行了30年的農產品統派購制度,逐步改變國家通過把農產品定價低于其自身價值、工農產品交換價格“剪刀差”來積累工業化、城鎮化資金的政策。同時,中央對鄉鎮企業實行信貸、稅收優惠,設立了農業發展基金(后改名為農業綜合開發資金),并由中央財政和地方財政共同安排發展糧食生產專項資金。進入90年代,建立糧食收購保護價制度,設立了糧食風險基金等國家專項儲備基金,強化了農產品市場調節的功能。

  (二)1998—2002年:過渡階段。1998年,受亞洲金融危機和長江流域百年不遇洪災影響,國家實施積極的財政政策,農業基礎設施和生態建設成為投入重點。此外,1998年國家開始著手研究農村稅費改革,2000年率先在安徽省開展試點,2002年試點擴大至全國20個省區。

  (三)2003—2012年:形成體系階段。黨中央做出了“兩個趨向”的判斷,認為我國已經到了工業反哺農業、城市支持農村的發展階段,確立了“多予少取放活”的方針。標志性的舉措有:一是開啟農村稅費改革和農村綜合改革大幕,取消農業稅,調整國家和農民的分配關系。從正稅清費、降低稅率,至2006年最終在全國取消農業稅,延續2600年的“皇糧國稅”從此退出歷史舞臺,全國每年減輕農民負擔約1335億元。推進農村綜合改革,圍繞農村公益事業等基本公共服務均等化,逐步改變實施了多年的“農村的事農民辦”的政策。二是實行農業生產補貼,強化對農業的支持保護。陸續實行種糧農民直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼(即“四補貼”)。此后,補貼政策逐步拓展到畜牧業、林業、草原和農業保險等領域,有效調動了農民和地方政府發展農業生產的積極性。三是出臺重要農產品收儲政策,保護農民生產積極性。2004年、2005年國家先后出臺稻谷、小麥最低收購價政策。2008—2014年,國家連續提高小麥、水稻的最低收購價。期間,先后對市場供給和穩定有重要影響的或進口敏感性高的玉米、大豆、油菜籽、食糖、棉花、凍豬肉等大宗農產品實施臨時收儲政策。四是探索實施農業生態補償政策,促進農業可持續發展。1998年國家在西部地區開始實施退耕還林還草試點,2002年退耕還林項目正式實施,2003年開始國家啟動實施了退牧還草工程,2011年在8個牧區省份全面實施草原生態保護補獎機制,支持推行草原禁牧和草畜平衡政策。這10年,我國農業補貼政策基本形成以促進糧食生產、穩定農民收入和兼顧農業生態環境保護為目標,以價格支持、直接補貼、生態資源保護獎補和風險防范補貼等多個板塊政策為主要內容,相對廣覆蓋、低標準的農業補貼政策架構。

  (四)2013年以來:深化改革階段。這一時期,是打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會的決勝階段,我國農業這個基本盤總體穩定,但也出現“三量齊增”、兩個“天花板”、兩道“緊箍咒”等挑戰,中央不斷加強和改善農業支持保護。一是推進農業“三補合一”改革。2016年將農作物良種補貼、農資綜合補貼、種糧直補整合為農業支持保護補貼,一部分用于作為耕地地力保護資金,鼓勵引導農民保護耕地,提升耕地地力;一部分用于鼓勵發展多種形式適度規模經營,特別是支持建立全國農業信貸擔保體系,解決新型經營主體發展中的“融資難、融資貴”問題。二是開展農產品收儲制度改革。主要是取消了臨時收儲政策,實行市場化收購+生產者補貼,啟動了新疆棉花目標價格補貼,東北地區實施玉米和大豆生產者補貼,水稻主產區實行稻谷補貼。三是加大生態保護投入。在退耕還林還草、草原生態保護補獎等重大生態保護政策基礎上,開展耕地輪作休耕制度試點,啟動農作物秸稈、畜禽糞污等農業廢棄物資源化利用,探索建立長江流域重點水域禁捕制度。四是農村綜合改革向縱深推進。重點推進美麗鄉村建設、村級組織運轉經費保障機制、村級公益事業一事一議財政獎補機制、發展壯大村級集體經濟、農村綜合改革試驗、現代農業產業園建設以及基本公共服務均等化。

  二、當前我國農業補貼制度面臨的形勢和挑戰

  隨著宏觀經濟環境和內部動因的深刻變化,當前我國農業發展內外部環境深刻變化,新老矛盾和問題交織疊加、集中顯現。

  (一)社會主要矛盾變化的壓力。我國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡;最大的不充分是農村發展不充分。農業還是“四化”同步的短腿,農村還是全面建成小康社會的短板,實際工作中“三農”工作“說起來重要、干起來次要、忙起來不要的問題還比較突出”。

  (二)農業主要矛盾變化的壓力。習近平總書記指出,“新形勢下農業主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾,推進農業供給側結構性改革,是當前和今后一個時期我國農業政策改革和完善的主要方向”。隨著人民收入水平的提高,城鄉居民消費結構日益升級,對農業發展提出了更高期待和更多要求。

  (三)“大國小農”的壓力。我國是農業大國,但農業還是弱質產業。我國的基本國情是“大國小農”,根據第三次農業普查數據,全國小農戶數量占到農業經營主體98%以上,小農戶從業人員占農業從業人員90%,小農戶經營耕地面積占總耕地面積的70%。“大國小農”的基本國情決定了小農戶家庭經營在很長一個時期內仍將是我國農業的基本經營方式。

  (四)資源環境的壓力。近年來我國農業發展取得了巨大成就,但耕地、水等資源的過度開發利用,東北黑土地流失、華北地下水超采、農業面源污染等問題不但影響供給數量,也成為農產品質量安全事件的隱患。在資源環境約束趨緊背景下,如何加快轉變農業發展方式,確保糧食等重要農產品有效供給,實現綠色發展和資源永續利用,是必須破解的現實難題。

  (五)農民就業增收的壓力。“三農”問題的核心是農民問題,當前農民問題的核心是農民就業增收問題。2018年城鎮和農村居民人均可支配收入分別為39251元、14617元。從農民收入四大組成部分看,占據主要部分的工資性收入和經營性收入受農村勞動力轉移空間下降、農產品價格上漲受限等因素影響,加上農民還不能有效分享二三產業的增值利益,增收乏力。特別是在經濟下行壓力加大的背景下,必須多措并舉,千方百計從農業農村內外挖掘增收潛力,尤其是解決好農民增產不增收的矛盾。

  (六)國際規則的壓力。根據WTO的規定,發展中國家的補貼標準不高于10%,而中國作為人口最多的發展中國家,在加入WTO時作出了讓步,承諾不高于8.5%,并未享受到發展中國家的待遇。根據中國入世協議,當前我國對部分農產品的支持在一些年度已經接近或突破“黃箱”上限。2016年9月,美國向WTO提起訴訟;2019年2月28日,WTO的一個糾紛仲裁委員會作出裁決,認為中國對稻谷和小麥的補貼違規。

  (七)國際經貿摩擦的壓力。中美貿易摩擦正在成為美國對我國進行全面遏制的重要手段,具有長期性、尖銳性、復雜性。有著14億人口的中國,如果在糧食安全問題上犯糊涂、被人算計,將是難以挽回、不可饒恕的歷史性錯誤。2014—2017年全年世界糧食貿易量分別在3.8億~3.97億噸之間,中國2017年通過海關進口就達1.31億噸,占全年世界糧食貿易量的1/3。如果中國的口糧自給率為90%,相當于進口了超過日本全國人口的口糧;如果口糧自給率下降為75%,進口將超過美國全國人口的口糧;如進一步下降為65%的話,進口將接近歐盟28國人口的口糧。我國糧食不能基本自給所帶來的政治和經濟風險將是巨大的,任何時候都不能心存僥幸。這警醒我們要下決心筑牢農業“壓艙石”“穩定器”,將飯碗牢牢端在自己手里,從容應對國際風云變幻。

  三、加快構建完善新型農業補貼政策體系的思路及建議

  構建完善新型農業補貼政策體系,必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,堅持以人民為中心,堅持以農業供給側結構性改革為主線,堅持目標導向和問題導向,按照高質量發展要求,圍繞農業農村現代化的總目標和農業農村優先發展的總方針,從全局高度系統謀劃政策框架和改革路徑,抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,推動質量興農、綠色興農,努力構建更加有利于保護農民利益和促進農業發展,更加適應國際規則,符合國情、覆蓋全面、科學規范、綠色導向的新型農業補貼制度。

  (一)毫不動搖地鞏固完善確保國家糧食安全的農業補貼政策體系。糧食安全始終是關系我國國民經濟發展、社會穩定和國家自立的全局性重大戰略問題。要堅持穩定支持糧食生產尤其是口糧生產的政策力度。一是繼續實施財政直接補貼和水稻、小麥最低收購價政策,確保種糧農民收益穩定。二是鞏固和提高農業綜合生產能力,支持實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略。以提升糧食產能為核心,以改善耕地質量為基礎,以增強防災抗災減災能力為主攻方向,以提高水土資源利用效率和促進農業可持續發展為重點,確保到2020年建成8億畝、到2022年建成10億畝高標準農田。積極推進科技創新,加快發展現代種業,推進農業信息化和機械化,促進農業節本增效,夯實國家糧食安全基礎。三是建立糧食主產區利益補償機制。實施產糧大縣獎勵政策,穩步提升產糧大縣人均財力水平,調動地方政府重農抓糧積極性。

  (二)加快推進以綠色生態為導向的農業補貼改革。綠色發展是突破資源環境瓶頸制約的必要要求,也是調整經濟結構、轉變發展方式、實現可持續發展的必然選擇。一是加快落實以綠色生態為導向的農業補貼制度改革方案,推進農業由增產導向轉向提質導向。調整優化農業產品結構、產業結構和布局結構,夯實農業生產能力基礎,提升農產品質量安全水平,增加綠色優質農產品供給。二是加快完善主要生態系統農業保護補償政策。建立健全耕地、草原、漁業水域等重點農業生態系統的生態補償政策體系,完善生態保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。積極推進耕地輪作休耕、農業結構調整和農業水價改革,實現農業“休養生息”,生態資源可持續利用。加強農業科技研發推廣,在耕地地力提升、化肥農藥減施、高效節水、農田生態、農業廢棄物資源化利用、水生生態環境修復等方面創新機制和模式,加快形成農業綠色生產方式。探索農業突出環境問題治理和農業廢棄物綜合利用的有效扶持政策,重點解決耕地重金屬污染、地膜污染,推進農作物秸稈綜合利用和畜禽糞污資源化利用,支持化肥、農藥減量增效和綠色防控。

  (三)加大高素質農業經營主體培養補貼力度。培養高素質農民、建立完善現代農業經營體系,這是推動農業高質量發展的根本,也是補齊農業現代化建設的突出短板。一是支持家庭農場和農民合作社發展壯大。引導大學畢業生、新型職業農民、務工經商返鄉人員興辦農民合作社和家庭農場;加大扶持力度,建設全國示范家庭農場和農民合作社;推動發展多種形式適度規模經營;加大對家庭農場和農民合作社帶頭人的培訓力度,提升經營管理水平。二是支持農業產業化龍頭企業發展壯大。積極優化龍頭企業生產環境,完善財政稅收政策,引導其重點發展農產品加工流通、電子商務和農業社會化服務。健全龍頭企業與農民利益連接機制,探索農民通過土地入股等形式參與規模化、產業化經營,共同分享農業產業鏈條上的增值收益。探索建立農民共享和合理分享現代農業產業發展的利益聯結機制。三是大力發展農業社會化服務。加大力度支持代耕代種代收、大田托管、統防統治和統運統銷等市場化和專業化服務,加快發展服務帶動型規模經營,轉變傳統農業小而散的生產方式,促進小農戶和現代農業發展有機銜接。

  (四)加快建立促進農業產業轉型升級的補貼支持政策。堅定不移地走質量興農之路,推動農村一二三產業融合發展,盡快實現農業由總量擴張到質量提升的轉變。一是大力推動優勢特色農產品提質增效,改善農產品供給結構,滿足人民不斷升級的消費需求。深入推進農業綠色化、優質化、特色化、品牌化,調整優化農業產品結構、產業結構和布局結構,夯實農業生產能力基礎。推進農業標準化綠色生產,大力推廣高效低毒農藥獸藥、綠色防控技術,支持農牧結合、種養循環農業發展;實行品牌化經營,著力打造一批有市場影響力、有文化內涵的區域農產品公共品牌,支持發展產后加工、鼓勵發展訂單農業,幫助農民實現優質優價訂單銷售;支持提升農產品質量安全監管水平,加快建立產地質量證明和質量安全追溯制度,確保消費者買得放心、吃得安心。二是加快推進重點品種結構調整。實施好米改豆、糧改飼補貼政策,通過種養結合,將糧倉變為“糧倉+肉庫+奶罐”。支持優化生豬生產區域布局,推進規模化、標準化養殖,有效解決生豬糞污資源化利用問題。支持加強奶源基地建設,選育優良品種,種好草、養好牛、產好奶,提質量、保安全、打品牌,恢復國人對國產乳的信心。三是深入推進農村產業融合發展,促進農業轉型升級。圍繞優勢特色主導產業,因地制宜推進農村一二三產業融合發展,鼓勵農村創業創新,培育發展新產業新業態新模式;實施產業興村強縣行動,以鎮為主要平臺,以農業主導產業為依托,建成一批產業興旺、經濟繁榮、綠色美麗、宜業宜居的農業產業強鎮,推動農業大縣向農業強縣轉變。支持現代農業產業園等平臺載體建設。四是大力支持各地因地制宜發展壯大村級集體經濟,把發展壯大村級集體經濟作為發揮農村基層黨組織領導作用、促進農村產業興旺和農民就業增收的重要舉措,加大政策扶持和統籌推進力度。

  (五)加快構建改善農村人居環境扶持政策。良好的生態環境是農村的最大優勢和寶貴財富。緊緊圍繞建設美、經營美、傳承美“三美同步”規劃,著力推進生產、生活、生態“三生同步”建設,推動美麗鄉村建設提檔升級,推動鄉村形成綠色發展和生活方式,建設農民美麗幸福家園。統籌資源力量,啟動實施一批重大工程項目,扎實推進廁所革命、農村入戶巷道改造、村容村貌提升、農村垃圾污水治理和農業廢棄物資源化利用等重點任務,打造一批農村人居環境示范縣、示范村。

  (六)加快優化與國際規則相適應的農業補貼制度。堅持以我為主與適應國際規則相統籌,逐步擴大“綠箱”和“藍箱”支持政策實施規模和范圍,調整改進“黃箱”支持政策,實現優化農業支持保護結構和維護國際良好貿易環境的雙贏。優化農業補貼結構,非特定產品的“黃箱”政策向谷物、豬肉等必保品種傾斜,重點補貼主產區、適度規模經營主體、綠色農業生產等。采取與穩產和限產相掛鉤的“藍箱”政策框架,完善生產者補貼政策,結合深化糧食收儲制度改革進展,加強品種間的補貼統籌。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,通過價格來引導生產、調節供求、調控進口。不斷深化農產品收儲制度和價格形成機制改革,在確保國家糧食安全的基礎上,堅持“市場定價、價補分離”的大方向,更好地發揮補貼政策對農業生產結構調整的導向作用,確保種糧農民的基本收益有保障。

  (七)加快健全與鄉村振興相適應的農業補貼投入保障和管理制度。一是健全實施鄉村振興戰略的財政投入保障制度,創新資金投入機制和使用方式,拓寬資金籌集渠道,加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局,確保財政投入與鄉村振興目標任務相適應,尤其要落實好習近平總書記關于“公共財政要向‘三農’傾斜,逐步解決歷史欠賬較多的問題”。二是加快推進農業生產領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革,明確和強化各級政府“三農”投入責任,層層傳導壓力。三是貫徹落實習近平總書記關于解決土地出讓收益長期以來“取之于農、用之于城”問題的重要指示,按照“取之于農,主要用之于農”的原則,調整完善土地出讓收入使用范圍,逐步提高土地出讓收益用于農業農村的比例。四是發揮財政資金的引導和杠桿作用,統籌運用信貸、保險、基金等多種工具,通過政府與社會資本合作、政府購買服務、擔保貼息、以獎代補、風險補償等措施,帶動金融和社會資本投向農業農村。切實發揮全國農業信貸擔保體系作用,加快建立覆蓋主要農業縣的農業信貸擔保服務網絡,全面開展以適度規模經營新型經營主體為重點的信貸擔保服務。推動農業保險“擴面、提標、增品”,完善農業保險機制,推進農業大災保險、三大糧食作物完全成本和收入保險、特色農產品保險“以獎代補”等試點,努力建立多層次、高保障、符合農業產業發展需要和農民需求的保險產品體系。用好用活農業領域政府引導基金,落實涉農稅費減免政策,帶動農業領域社會投資。五是改革創新財政資金分配管理方式,加強涉農資金統籌整合,加強財政資金動態監控,加強全面績效管理和評價。

 

  (作者:中央黨校中青一班學員、財政部農業農村司司長 吳奇修)

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發布日期:  2019年07月06日
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